Introdução à Política – Capítulo 6

SISTEMAS ELEITORAIS – Sobre como são escolhidos os representantes –

A maneira como os representantes são escolhidos para os cargos – sejam cargos executivos ou do legislativo, mas especialmente em relação a estes últimos – diz muito sobre como um país é politicamente organizado e conduzido, e quão madura sua democracia é, ou seja, o quanto ela se distancia de ser uma mera democracia para se aproximar daquilo que o cientista político Robert Dahl chamou de Poliarquia, que seria, resumidamente, uma democracia avançada onde a oposição pode expor suas opiniões, organizada em partidos políticos, mas também em movimentos sociais.

Portanto, a despeito do reconhecimento de que a democracia representativa é um sistema que permite ao cidadão participação – ainda que indiretamente, nas decisões que lhe dizem respeito, necessário se faz conhecer os métodos pelos quais os representantes do povo são escolhidos e eleitos.

Desde que o entendimento de que o Estado existe para servir ao cidadão, e não o contrário foi se sedimentando, busca-se a melhor maneira de fazer este princípio ser sentido na prática quotidiana do Estado – e em especial no Parlamento.

De início, convém observar que o sistema de escolha do corpo legislativo da Inglaterra e dos Estados Unidos tem conseguido manter uma estabilidade secular à vida política destas nações, eis que, a despeito dos conflitos que são inerentes à política, o sistema permanece inabalável.

Importante destacar que regras claras e firmemente apoiadas em uma construção histórica retilínea – sem bruscas mudanças de direção, portanto – tendem a oferecer o sistema que atende melhor uma determinada sociedade. Por aí já se percebe, portanto, que não há um sistema que atenda a demanda de tão variegadas maneiras de se conceber a vida em sociedade e não existe uma fórmula que seja capaz de se adequar satisfatoriamente às diversas sociedades dos diversos países mundo afora – cada país tem de encontrar o seu próprio caminho.

Neste sentido, Inglaterra e Estados Unidos – insistimos – possuem um sistema erigido através do tempo e que conheceram poucas alterações, o que lhes tem conferido estabilidade e segurança. Não adianta, portanto, ficar mudando as regras para atender aos interesses de ocasião – respeitar as regras com mudanças sutis é a melhor receita para se conseguir alcançar uma democracia que funcione.

Distrito uninominal e plurinominal:

            Poder-se-ia atribuir a isto o fato de em ambas as democracias citadas a eleição para o legislativo se da pelo sistema de eleições conhecido por distrito uninominal – neste sistema, cada deputado que representa a voz do povo no parlamento é eleito por um distrito eleitoral e cada distrito elege um único representante.

Na Inglaterra, por exemplo, existem 659 representantes na câmara dos comuns e o país é dividido em 659 distritos. Nos Estados Unidos a eleição para deputados se dá da mesma maneira; pode-se concluir que a eleição em um único nome dá ao eleitor uma maior proximidade, uma maior ligação entre o eleitor e o eleito. E este fato pode dar maior governabilidade ao executivo, especialmente quando, como na Inglaterra, se tem um sistema parlamentarista em que o Primeiro Ministro, em tese conta com o apoio da maioria do parlamento.

Nesse passo, pode-se concluir que, no sistema distrital uninominal, em regra a vitória de um candidato se dá pelo sistema majoritário onde aquele que obtém mais votos é o eleito.

Existem também eleições com distritos plurinominais. Neste caso, os distritos são maiores e elegem-se vários parlamentares para um mesmo distrito. Torna-se mais difícil para o eleitor, assim, acompanhar o que faz o ‘seu’ candidato quando atua no parlamento. Pense no estado em que você vive. Quantos deputados federais seu estado tem no Congresso? Na verdade, o seu estado é um grande distrito com vários eleitos. Isso, na prática, retira de você, eleitor, o poder de cobrar desempenho do seu representante e deixa o caminho mais livre para os eleitos não se preocuparem muito com sua opinião.

Sistemas majoritário e proporcional:

Além dos distritos que, como vimos, pode ser uninominal ou plurinominal, existem dois métodos que definem quem, afinal venceu uma eleição: o majoritário e o proporcional, ainda que se possa optar por sistemas mistos.

Pelo método majoritário aquele que obteve mais votos vence as eleições. Vimos que nos distritos uninominais é assim que se define o eleito.

Acontece que sistemas majoritários podem ocasionar sobrerrepresentação de alguns partidos no parlamento. Normalmente, sistemas cuja eleição para o legislativo são majoritários tendem a possuir poucos partidos em condições de obterem as cadeiras da casa.

Por esse motivo temos nos Estados Unidos a predominância dos partidos Republicano e Democrata, assim como na Inglaterra assistimos a um predomínio de Conservadores, Liberais e Trabalhistas. A crítica que advém disto, portanto é que este sistema não consegue fazer representar algumas minorias presentes na sociedade, já que estas teriam de se acomodar no interior de uma destas legendas e não como partidos autônomos.

Na intenção de mitigar este problema criou-se o sistema proporcional de votação para o legislativo. Este consiste em se implantar alguma forma de distribuição das cadeiras de modo que contemple as mais diversas tendências da sociedade naquele momento, dando voz aos mais diversos grupos sociais.

A partir daí é de se dizer que cabe aos matemáticos dar resposta à imaginação dos legisladores quando estes se aventuram na formulação de um sistema que melhor se encaixe às demandas daquela dita sociedade. Neste sentido temos de entender que não há um sistema que atenda, portanto a todos as diversas sociedades, cada qual mergulhada em sua própria história e cultura.

Portanto:

O sistema majoritário visa dar o mandato ao candidato que obteve o maior número de votos. Este sistema é muito utilizado para os cargos do executivo. No Brasil é isto o que ocorre, tanto o Presidente da República, como os Governadores dos Estados bem como os Prefeitos dos Municípios devem ser eleitos quando a maioria dos votos válidos é direcionada para eles. Também os senadores no Brasil são eleitos pelo sistema majoritário.

Já o sistema proporcional se preocupa em fazer com que o maior número de tendências e grupos existentes na sociedade sejam ali representados. Em outras palavras, procura dar voz às minorias porque sem isto elas não teriam como garantir seus direitos nem como ver suas demandas serem avaliadas, dependendo, portanto da boa vontade ou do favor das maiorias.

Por esta razão, o sistema proporcional é muito utilizado para compor o quadro dos legislativos – no Brasil o sistema é utilizado para a composição da Câmara dos Deputados, das Assembleias Legislativas e das Câmaras de Vereadores.

Mas quem pode votar?

Outro ponto importante diz respeito à universalização do voto, ou seja, a democratização do sufrágio, eis que ela sempre se apresentou como um desafio para o processo da democracia representativa.

Restrições à participação por questões sexo, origem, raça ou condição social constituíram-se o principal entrave para o desenvolvimento saudável da democracia.

Afinal de contas, quando se permite que todos votem e quando se dá o mesmo valor de voto a todos os eleitores, a tendência é a de que a classe social que possui mais votos chegue ao poder através de seus representantes. Ora, na esmagadora maioria das sociedades atuais – senão em todas – quem forma a maioria da população é sua gente mais pobre, ou seja, os menos favorecidos. Como, por óbvio, isto vai de encontro aos interesses daqueles que dominam o poder econômico, regras foram – e são – construídas na intenção de mitigar este efeito para muitos distorcido.

A Inglaterra saiu na dianteira da democratização do voto quando a Revolução Industrial, que levou grandes contingentes populacionais às cidades. O movimento cartista foi o precursor de diversas conquistas que vão do voto secreto ao voto feminino. Ao exigir o sufrágio universal e secreto, a supressão da necessidade de rendas para votar e ser votado e a instituição de remuneração para os deputados, este movimento de caráter socialista acabou por fortificar as posições liberais.

Já nos Estados Unidos esta ideia de que o Estado existe para servir ao cidadão está na gênese de sua fundação como nação – logo, todo o sistema foi pensado com este propósito – ainda que após a Guerra Civil foi renegado aos negros do sul o direito de participarem de eleições.

O sistema representativo se consolidou e os partidos políticos, ao evoluírem de meros agrupamentos de pessoas que buscavam o mesmo fim, para organizações permanentes e estruturadas que representam um núcleo programático passaram a conferir ao sistema mais legitimidade e confiabilidade.

Assim, a democratização do voto não suprimiu, mas reforçou a importância dos partidos políticos e do parlamento.

Sistema eleitoral no Brasil

Atualmente o Brasil possui um sistema híbrido de eleições, sendo o sistema majoritário, em regra, adotado para os cargos do executivo e o sistema proporcional para os cargos do legislativo.

Assim, é eleito aquele que obtém o maior número de votos para os cargos do executivo (e, em exceção à regra, para o cargo de Senador da República), enquanto para os cargos do legislativo, é adotado um sistema que procura eleger proporcionalmente os candidatos em conformidade com uma lista fornecida pelos partidos políticos visando assim proporcionar mais representatividade nas casas do povo.

Na verdade, a distribuição das cadeiras do legislativo é obtida mediante um cálculo feito em conformidade com um método matemático que oferece o que se chama de quociente eleitoral. Para se eleger um representante, é necessário o partido atingir este quociente. Partidos que não atingem o quociente eleitoral são eliminados. Matematicamente falando, para se obter este quociente eleitoral divide-se o número de votos totais pelo número de cadeiras.

É na intenção de evitar uma profunda fragmentação partidária dentro das casas legislativas que diversos países adotam as chamadas ‘cláusula de barreira’, pela qual há uma porcentagem de votos que um partido deve atingir para ter o direito de se ver representado nas casas legislativas. Evita-se uma grande pulverização partidária porque isto pode dificultar a governabilidade.

Apesar de ter sido aprovada o uso da cláusula de barreira no Brasil, esta lei foi tida por inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. Após isso, encontrou-se a solução de se implementar paulatinamente, a partir das eleições de 2018, num processo que se concluirá apenas nas eleições de 2030, uma cláusula de desempenho.

Por ela, não se impede um partido de ter assento no Parlamento por ínfima que tenha sido sua votação, mas este partido fica impedido de ter acesso ao fundo partidário bem como não participa da vinculação de propaganda política gratuita em rádio e TV – ou seja, ficará muito enfraquecido.

Também interfere no resultado de uma eleição a possibilidade – ou não – de se fazer coligações partidárias. As coligações são alianças formais negociadas entre os partidos políticos para que os votos dados aos partidos dela participantes sejam tratados como se fosse dado a uma unidade, isto para o fim de distribuição de cadeiras.

Mas também as coligações partidárias foram proibidas para os cargos do legislativo. A saída encontrada foi a criação das federações partidárias. Por elas, partidos podem se unir em federação, mas, diferentemente das coligações, que valiam apenas para aquele processo eleitoral, em uma federação os partidos terão de permanecer ‘casados’ pelos próximos quatro anos, devendo manter unidade nas casas do parlamento bem como serem tidos como uma unidade no que se refere a verbas recebidas do poder público para se manterem.

Outra diferença é que coligações podiam ser feitas a nível regional, ou seja, um partido A poderia se coligar ao partido B em um Estado da Federação e se ligar a um partido C em outo estado. Pela federação partidária um partido se une a outro a nível nacional, vinculando esta união para todos os estados da federação.

As coligações continuam válidas, contudo, para as disputas pelos cargos do executivo e para o Senado Federal.

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Muitas conclusões se podem inferir da análise de alguns fatores que encaminham a vida política de um país.

Primeiramente, o quão longevo é o sistema nos leva à conclusão de que o seu povo – os eleitores em especial – conhecem o sistema e sabem exatamente o que estão fazendo ao votar. Alterações profundas e contínuas no sistema causam má formação política a um povo.

Em segundo lugar, este sistema eleitoral revela quão aberto está o poder de governo aos diversos estratos de uma sociedade, bem como às diversas tendências sociais. Quando se fala em uma elite política que governa um determinado país há gerações, será no sistema eleitoral – e nas suas diversas reformas que muitas vezes não passam de adaptações – que se deve buscar as causas desta elite existir e comandar o governo e subjugar o país, sem dar abertura a outras tendências existentes na sociedade. Governos que se perpetuam tendem a construir maiores barreiras de entrada e a privilegiar seus próprios grupos de interesse.

Por fim, existem os partidos políticos. Estes são os principais atores políticos quando se pensa em uma democracia de fato bem desenvolvida e arraigada, pois é neles que se assenta a estabilidade política de uma nação. Quando estes partidos conseguem dialogar entre si de maneira a captar as demandas sociais e as organizar em conformidade com a realidade momentânea, certamente este povo caminhará para a estabilidade política e desta maneira para uma melhor condição de vida.

Gerações podem ver seus direitos mais básicos roubados por uma disputa de poder quando a classe política procura envolver o povo em suas disputas, dividindo a sociedade. Uma nação não pode ser dividida para atender a interesses meramente partidários e, pior, pessoais.

Daí a necessidade de existir instituições bem fundadas, pois apenas elas são capazes de fornecer a segurança ao sistema para que as disputas entre os grupos políticos não ultrapassem os limites da boa política, avançando de maneira egoísta sobre a camada menos preparada para se defender da sociedade.

Assim, depois que foi desenvolvido e sedimentado o entendimento de que o povo deve participar do processo de escolha de seus representantes, resta a indagação sobre qual será o sistema que melhor atenda esta necessidade.

Se cada povo – cada Nação – tem sua própria história, seus próprios costumes e sua própria cultura, desnecessário dizer que a cada povo será dado um tipo de representatividade que melhor se adeque a ele – e também sobre como escolher estes representante.

Como não é possível nas sociedades modernas reunir todos aqueles que atualmente são intitulados cidadãos em um único local para as deliberações, faz-se necessário criar um mecanismo pelo qual todos estejam de alguma maneira presentes nas deliberações, ainda que fisicamente não estejam. Uma maneira encontrada para cumprir esta necessidade foi a de se eleger representantes que desempenhariam um mandato junto ao parlamento.

Por fim, dois alertas

1 – somos realmente ouvidos?

Antes de encerrarmos, precisamos deixar alguns alertas. O primeiro é: mesmo que a democracia representativa se apresente atualmente como o sistema que dá voz ao povo, existe o risco de que este direito se limite apenas no ato de falar. Assim, em um sistema democrático ninguém irá impedir que dentro dos limites legais as pessoas emitem opiniões acerca de suas preferências, mas estaria aí o limite prático das benesses democráticas?

Alguns irão objetar alegando que a democracia é o direito a ser ouvido. Porém, os verbos ouvir e escutar são assemelhados, mas possuem significados diferentes. Governos podem até ouvir o clamor do povo, mas podem não o escutar. Ouvir é mera consequência lógica de que algum ruído tem sido produzido. Escutar é levar em consideração este ruído e dar respostas adequadas a ele. Daí a necessidade imperiosa de, em determinadas ocasiões o povo sair às ruas para gritar – e assim, se fazer escutar.

Outros irão nos lembrar de que democracia é o direito de deliberar – ainda que indiretamente e através de seus representantes. Mas, e quando a sua opinião é rejeitada diante de uma opinião completamente inversa à sua? E quando seu candidato é derrotado nas urnas? Neste caso diríamos que a democracia serviu única e simplesmente para dar legitimidade àquilo que você reprova!

É por isto que a democracia ultimamente tem produzido tanta discórdia na sociedade. Talvez seja por isto que Aristóteles a tenha colocado no rol dos maus governos.

A resposta para toda esta problemática que surge dos efeitos da democracia, ou seja, aquela situação em que a democracia apenas me dá direito a falar, mas não necessariamente a fazer valer a minha opinião prevalecer, parece estar no cerne do sistema democrático – a confiança no sistema.

Somente com um sistema perene me dará essa confiança. A segurança de que, ainda que nesse momento minha opinião seja rejeitada eu terei a possibilidade de continuar minha luta, sabedor de que terei condições de reequilibrar a situação nas urnas. Afinal de contas, se minha opinião era correta, os fatos demonstrarão isto e as urnas a confirmarão na próxima oportunidade.

2 – O problema da estabilidade institucional

A guarida de tudo isto está na Constituição.

Assim, não se pode pensar em uma sociedade de fato igualitária e justa sem se socorrer às garantias constitucionais. Quando estas se perdem, deixa de existir as condições necessárias para que uma evolução social sadia possa se firmar. Sem uma Constituição não há uma base segura sobre a qual uma sociedade possa evoluir.

Também haverá grande perturbação social quando, ainda que não se derrube uma ordem que se funde sobre uma constituição, se altere a norma maior abruptamente, ou seja, com o fim do vigor de uma constituição para entrar em seu lugar uma nova ordem constitucional.

Este movimento irá jogar em um limbo jurídico toda a ordem infraconstitucional já assentada, bem como todo um conjunto de decisões das cortes superiores que analisaram casos que a ela chegaram para serem interpretadas à luz da constituição então em vigor.

Com uma nova ordem constitucional, surgirá então o hercúleo trabalho de se recepcionar – ou não – as leis infraconstitucionais de longa tradição e entendimentos jurídicos já assentados serão remexidos, levantando uma poeira que somente após muitos anos será capaz de assentar-se novamente.

A constituição talvez seja a maior criação do Estado – por ela os poderes se limitam e a sociedade pode encontrar o caminho da boa convivência – é nela que está firmada a máxima de que o estado existe para o seu povo, e não o contrário!

Uma constituição deve ser respeitada pelo povo e pelo governo. Tentativas de manipulação ou mesmo de derroga-la nada mais fazem que atrasar o processo civilizatório de uma sociedade. Não que uma constituição não necessite de reparos. A sociedade é dinâmica e emendas ou reformas a ela são inerentes à própria dinâmica da sociedade, mas simplesmente descartar uma constituição a cada momento histórico leva a sociedade a patinar sem sair do lugar porque logo outra encruzilhada histórica surgirá.

Portanto, as normas infraconstitucionais que ditam as normas ao sistema eleitoral devem se agarrar aos fundamentos constitucionais do mesmo sistema.

Seguir o caminho com ajustes é bem melhor do que tentar reiniciar a caminhada a cada tropeço. Só através de leis estáveis uma sociedade conseguirá encontrar o caminho da justiça social. As normas que dizem respeito ao sistema eleitoral são essenciais para tornar o sistema claro e conhecido da população, quando elas se tornam perenes. Alterá-las a cada processo eleitoral só causa confusão e desconfiança.

Se são elas que ditam as regras que conduzirão os representantes do povo ao Parlamento, elas devem ser bem conhecidas dos eleitores. Afinal, elas formam as regras do jogo.